Con l’espressione “partenariato pubblico-privato” (“PPP”) si fa riferimento a forme di cooperazione tra la P.A. e gli operatori privati aventi ad oggetto il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio nei confronti del pubblico (così il Libro Verde della Commissione Europea relativo ai partenariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni pubblicato in data 30.4.2004).

Tale cooperazione può fondarsi tanto sulla costituzione di un’impresa a capitale misto pubblico-privato (c.d. “PPP istituzionalizzato”), quanto sull’instaurazione di vincoli di natura contrattuale tra il partner pubblico e quello privato (c.d. “PPP contrattuale”).

A livello nazionale la definizione del “PPP contrattuale” è racchiusa nell’art. 3, lett. eee) del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) che lo qualifica come: “il contratto a titolo oneroso stipulato per iscritto con il quale una o più stazioni appaltanti conferiscono a uno o più operatori economici per un periodo determinato in funzione della durata dell’ammortamento dell’investimento o delle modalità di finanziamento fissate, un complesso di attività consistenti nella realizzazione, trasformazione, manutenzione e gestione operativa di un’opera in cambio della sua disponibilità, o del suo sfruttamento economico, o della fornitura di un servizio connesso all’utilizzo dell’opera stessa, con assunzione di rischio secondo modalità individuate nel contratto, da parte dell’operatore (…)”.

Tra le figure che rappresentano una concreta declinazione del fenomeno si ricorda: la concessione di lavori, la concessione di servizi, la locazione finanziaria di opere pubbliche, il contratto di disponibilità, l’affidamento di lavori mediante finanza di progetto (c.d. “project financing”), l’affidamento a contraente generale ove il corrispettivo per la realizzazione dell’opera sia in tutto o in parte posticipato e collegato alla disponibilità dell’opera per il committente o per i terzi.

Trattasi, in sostanza, di figure negoziali alternative al tradizionale contratto di appalto pubblico che assicurano un maggior coinvolgimento del privato nelle fasi di finanziamento, progettazione e gestione dell’opera pubblica.

Caratteristica comune a queste figure è l’allocazione in capo al privato di almeno uno dei rischi di disponibilità o di domanda del servizio, in aggiunta al rischio di costruzione (tipico del contratto di appalto).

Il PPP consente, quindi, di beneficiare del know-how e degli standard di gestione operativa del settore privato, incrementando l’efficienza e la qualità dell’infrastruttura e del servizio pubblico.

Altro vantaggio per la P.A., stavolta di natura contabile, è rappresentato dalla possibilità di classificare fuori bilancio i costi eventualmente sostenuti per l’operazione a condizione che sia previsto il trasferimento sul partner privato di almeno uno dei rischi indicati (in tal senso si v. la decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004).

La disciplina di dettaglio del PPP si rinviene nell’art. 180 e ss. del Codice dei contratti pubblici, il quale reca le seguenti disposizioni:
– i ricavi di gestione dell’operatore economico provengono dal canone riconosciuto dall’ente concedente e/o da qualsiasi altra forma di contropartita economica ricevuta dal medesimo operatore economico, anche sotto forma di introito diretto della gestione del servizio ad utenza esterna;
– il trasferimento del rischio in capo all’operatore economico comporta l’allocazione a quest’ultimo, oltre che del rischio di costruzione, anche del rischio di disponibilità o, nei casi di attività redditizia verso l’esterno, del rischio di domanda dei servizi resi, per il periodo di gestione dell’opera come definiti, rispettivamente, dall’articolo 3, comma 1, lettere aaa), bbb) e ccc). Il contenuto del contratto è definito tra le parti in modo che il recupero degli investimenti effettuati e dei costi sostenuti dall’operatore economico, per eseguire il lavoro o fornire il servizio, dipenda dall’effettiva fornitura del servizio o utilizzabilità dell’opera o dal volume dei servizi erogati in corrispondenza della domanda e, in ogni caso, dal rispetto dei livelli di qualità contrattualizzati, purché la valutazione avvenga ex ante. Con il contratto di partenariato pubblico privato sono altresì disciplinati anche i rischi, incidenti sui corrispettivi, derivanti da fatti non imputabili all’operatore economico;
– A fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di versare un canone all’operatore economico che è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o mancata disponibilità dell’opera, nonché ridotta o mancata prestazione dei servizi. Se laridotta o mancata disponibilità dell’opera o prestazione del servizio è imputabile all’operatore, tali variazioni del canone devono, in ogni caso, essere in grado di incidere significativamente sul valore attuale netto dell’insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi dell’operatore economico;
– L’amministrazione aggiudicatrice sceglie altresì che a fronte della disponibilità dell’opera o della domanda di servizi, venga corrisposta una diversa utilità economica comunque pattuita ex ante, ovvero rimette la remunerazione del servizio allo sfruttamento diretto della stessa da parte dell’operatore economico, che pertanto si assume il rischio delle fluttuazioni negative di mercato della domanda del servizio medesimo;
– L’equilibrio economico finanziario, come definito all’articolo 3, comma 1, lettera fff), rappresenta ilpresupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al comma 3. Ai soli fini del raggiungimento del predetto equilibrio, in sede di gara l’amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo consistente in un contributo pubblico ovvero nella cessione di beni immobili che non assolvono più a funzioni di interesse pubblico. A titolo di contributo può essere riconosciuto un diritto di godimento, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all’opera da affidare in concessione. Le modalità di utilizzazione dei beni immobili sono definite dall’amministrazione aggiudicatrice e costituiscono uno dei presupposti che determinano l’equilibrio economico-finanziario della concessione. In ogni caso, l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al quarantanove per cento del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.

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